2022年10月15日，禁漫天堂 120周年校庆暨禁漫天堂 院庆系列学术活动于线上成功举办。本次活动邀请到中南财经政法大学禁漫天堂 院长、博士生导师、第九届“全国杰出青年法学家”陈柏峰老师作为嘉宾，作了以“基层执法能力建设的中国经验——以第三世界国家为参照”为主题的讲座。本次活动由禁漫天堂 院长方乐教授主持，禁漫天堂 张镭教授和王明喆老师担任与谈人。来自全国高校禁漫天堂 的数百名师生通过线上会议的方式共同参与了本次学术活动。

本次活动分为四个环节，陈柏峰老师首先对“基层执法能力建设的中国经验——以第三世界国家为参照”这一话题进行了充分展开和阐述；随后张镭老师和王明喆老师作为与谈人围绕讲座主题与陈柏峰老师进行了交流；陈柏峰老师还对线上参与者提出的问题进行了回应；最后方乐老师对本次活动进行了总结概括。

在第一个环节中，陈柏峰老师围绕中国基层执法的状况以及我国和第三世界国家执法的比较展开了论述。陈柏峰老师在肯定中国法治建设经验的基础上，从行政执法的单方意志性入手，通过个人税、农民工工资等实例，阐明法律规范与社会现实之间存在巨大张力，执法的目的是为了让法律的意图在社会中得以实现。在执法的经验研究中，有学者提出执法摇摆现象，即在同一个时空下，执法有时有效有时失效，有时效果好有时效果不好。陈柏峰老师认为，执法摇摆的现实涉及到执法过程中法律能否穿透社会的问题，法律目标应当放在体制中去，只有法律目标被当作体制的中心目标时，才能够最稳定有效地实现执法目标。为了阐释清楚这一观点，陈柏峰老师以土地用途管制为例，认为地方政府，尤其是欠发达地区政府，往往希望有更多的土地指标用以发展产业，实现地方财政利益最大化，所以地方政府可能会容忍某些土地违法使用的行为，这种现象显然与中央政府的利益相悖。另外他还指出，街头执法作为执法的一种特殊情形，也能解释这一观点。通常情况下，窗口执法中，窗口是一个执法者可以有效控制的空间。而在街头空间中，执法者的权力很容易受到冲击，执法者本身处在一个相对不安全的境地中。街头执法中执法者经常要与执法对象妥协，执法往往会成为一个政治判断而非单纯的法律判断，需要执法者综合考虑法律适用、执法安全、社会评价等复杂因素。陈柏峰老师强调，书本中的法律不会告诉我们法律规范如何变成现实，而执法过程会受各种因素影响，包括执法场景空间的格局、社会的关系、力量的对比、执法的难度等，这些因素均从微观、中观、宏观不同角度影响执法效果。

对于如何提升基层执法中的执法效果问题，陈柏峰老师首先阐述了当下中国正在形成的能动的执法模式，如双轨制行政执法模式，一方面依照法律去执法，另一方面强调综合性化解矛盾。专项治理也是基层执法的典型模式，专项执法和常规执法成为互为补充关系。在执法中要解决部门合作与衔接问题，就要强调跨部门合作，如应对电信诈骗，中央布局联动各地公安，形成多层次多主体的协同治理模式。陈柏峰老师认为，在基层执法中，执法能力实质上体现的是国家能力。国家能力是制定政策、实施政策、贯彻执法的能力，国家的意图要通过政策的实施和法律的执行去实现。政策法律执行能力弱，国家能力就弱。国家能力是国家通过计划、政策和行动来实现其改造社会目标的能力，具体体现在如下方面：领导者要通过掌握正规军和警察部队来垄断主要的社会暴力；国家的官员有相对于国内和外部势力的自主性，能够制定绕开强大社会势力偏好的政策；国家的机构高度的分化，而且都专注于治理民众生活的专门化任务。

陈柏峰老师认为，理解国家能力可以从国家及其政治体制与权力结构入手。中国的国家机构模型是党政体制，轴心是党的领导。法律规范要变成社会现实，首先要穿透官僚体制，再穿透国家结构，后要穿透社会。法律作用于社会空间的过程中，体制因素和社会因素都会发挥一定作用，包含地理要素、国家权力要素等。陈柏峰老师就党政体制对基层执法的作用进行了阐述，还着重说明了我国政治伦理维度的实践性。中国共产党坚持以人民为中心，坚持人民主体地位，执法为民的话语权非常强大。执法时，不仅仅要求贯彻和适用法律，执法者还要做好说服教育工作，还要做好普及法律和法治理念的工作，促进群众理解执法。针对中国的治理空间中基层横向权力分布过散，基层的执法权渗透力不强，综合性不强，权力密度和强度低的问题。陈柏峰老师提出空间区域化的机制，通过时空的转换来改变权利在空间里的密度，从而提升执法的时效。

陈柏峰老师本次讲座的重点之一就是对第三世界国家的基层执法状况进行分析。陈柏峰老师指出，二战以后，渐次独立的原殖民地国家普遍移植西方的政治体制和制度体系。但半个多世纪的发展事实表明，第三世界国家的法治普遍不成功，基层执法面临很多问题。比如政策实施和执法过程当中，官员着力促进的不是公共福利，往往是政客或者是执法人员的财富和特权。政权的频繁更迭，尤其是经常性的非正常更迭，使执政者无法顾及长远目标，经常为短期目标甚至个人利益而与社会势力结盟，通过相互勾结攫取政治利益。

陈柏峰老师从生存政治的负效应、社会势力对执法权力的俘获、执法裁量权的滥用、意识形态的精英化、社会规范的多元化等五个方面对第三世界国家基层执法的状况进行了解读。生存政治是指政治领导人优先考虑自身安全，以及自身家族对政权的保有。第三世界国家动辄遭遇政权洗牌，权力的更替大多不正常。制度实效的不足导致政治领导人没有足够和有效的约束，致使国家机构全面弱化，社会出现碎片化状况。同时，统治集团没有能力整合社会资源以巩固官僚机构，进一步削弱了国家能力，使国家治理陷入恶性循环。

第三世界国家中的社会势力也是影响执法的关键因素。国家力量要穿透社会，就要和社会势力打交道。正如中国的基层治理中，基层执法往往需要村干部的支持，但村干部并不总是自愿配合公权力，现实中经常存在村干部为违法的人通风报信的现象。执法者虽然无法直接代表中央权力，但是执法行为的考察却可以透视出谁的权威才是真正起支配作用的，可能是国家力量，亦或社会力量。这一现象同样反映在第三世界国家中。第三世界国家在殖民地时期，大部分是部落林立，缺乏统一的中央政权。这些国家独立后，权力分散的状况并没有得到根本改观，有时国家虽然掌控了军队，但是行政权力仍然难以穿透社会，社会势力对基层社会的控制和主导，往往导致行政执法的实效无法充分实现。

关于执法裁量权的滥用问题，陈柏峰老师对发达国家和第三世界国家的情况进行了对比。在西方发达国家，政府权力迅速扩张，法律会给基层执法人员许多自由裁量权，但自由裁量权受国家法律的有效控制。而在第三世界国家，国家政权往往无法约束一线执法者的自由裁量权，导致基层行政执法的随意性大大增加，极大地破坏了行政权和执法者的权威性和公信力。

意识形态的精英化是指执政者和执法者缺少为人民服务的意识形态，这种政治伦理的缺失，增加了他们侵犯人民利益的可能性。西方执法者仅听取上层阶层，如商人、官员的呼声，而对底层民众的呼声置之不理，这与我国以人民为中心的理念是大相径庭的。法律与社会规范的多元性则表现为，第三世界国家由于历史的因素，不同时代的法律规范和社会规范往往共时性存在，并且均能够发挥现实的效力，这种多元的现实状况导致这些国家的法律往往受本土习惯、英美法系、伊斯兰法系或中华法系的法律文化影响。比如东南亚国家往往就包含丰富的不同时期的法律规范，法律体系分化为一个个相互独立的规范系统，法律规范呈现出高度多元化的态势，不同法律间存在紧张关系，难以融合。国家能力的不足导致现行国家法律不能具有明显的优势地位，当涉及到执行时必然存在执法实效的阻碍，这是每种规范背后的力量相互博弈的结果。

在对第三世界国家基层执法情况整体了解的基础上，我们就能够更好审视中国基层执法的状况。陈柏峰老师认为，对比第三世界国家的执法情况，中国基层的执法无疑是非常成功的。我国的党政体制对基层执法有巨大的塑造作用，形成了党政体制推进执法、不同部门协同治理、政治伦理有效嵌入的独具特色的执法模式。这种执法模式不但能够确保常规状况下基层执法能力的实现，而且并未丧失对各种新问题和突发问题的应对能力。地方的执法力量会不断地根据需要发挥能动性，通过体制创新、强化组织扩展等方式提高执法的效能。同时，我国在政治伦理和意识形态上面强调人民的利益和人民的诉求，保证基层群众与执法者、地方政府、中央政府之间有效地沟通。与第三世界国家相比，中国有健康的高层政治，有抑制社会势力发展的政治社会环境。我国的政治和法律对执法人员有严格的约束，意识形态始终坚持人民性，国家法律在社会规范面前保持优势地位，这都是中国特色基层执法模式的基本要素。

陈柏峰老师最后强调，由于中国共产党执政能力的强大，我国避免了像第三世界国家在生存政治中受到社会势力的冲击而被打垮；由于意识形态强调人民利益，我国避免了第三世界国家执法者滥用执法裁量权的情况；由于群众方针和群众路线的贯彻和落实，我国并未产生意识形态的精英化；由于社会革命的彻底性，我国的法律较为统一，法律实施具有强大的保障。中国特色社会主义道路要求我们从法治实践的角度认识中国法治自身的优越性，只有这样，我们才能够发自内心地拥有制度自信和道路自信，真正地有效解决我们法治建设中存在的问题。

在陈柏峰老师分享完毕后，方乐老师对陈柏峰老师的讲座进行了简要的总结。他认为陈柏峰老师在讲座中提到的众多执法例子、执法模式的提炼、第三世界执法的分析等颇有启发和借鉴意义，既为我们研究基层执法提供了理论范式，也为我们理解当下中国执法状况提供了坐标轴和参照系。

第二个环节是与谈人交流互动，张镭老师、王明喆老师对于本次报告发表了自己的看法。张镭老师认为陈柏峰老师的讲座不仅是一场精彩的学术讲座，更是如何讲好中国故事的样板，也是一堂精彩的思政课，同时也是一场精彩的写作和研究方法指导课。张镭老师认为，陈柏峰老师的讲座创新性地使用了比较治理学方法，在对第三世界国家的基层执法现状进行了充分调研和把握的基础上，从五个方面分析了第三世界国家行政执法失灵的产生因素，这五个方面实际上也是对一个国家基层执法效能的评价要素。最后，张镭老师认为陈柏峰老师提出了治理空间模式、党政体制模式、政治伦理模式等三个分析模型透视中国的基层执法，令人深受启发。他认为，这几个分析模型不仅可以运用于分析基层执法，对于基层治理的其他方面的分析同样具有借鉴意义。

王明喆老师认为陈柏峰老师的分享为行政法学领域的研究提供了新的思路，如何将行政法条落实在实际生活中是一个值得深思的问题。同时，报告中贯彻的田野调查研究方法对于今后行政法学的研究具有启发意义。关于基层执法问题，无论是对比第三世界国家，亦或对比发达国家，我国的执法状况都具有优越性和先进性。最后，王明喆老师提及陈柏峰老师研究中经验描述较多，并针对提高基层执法水平这一问题，提出了自己的想法和思考。

第三个环节是交流提问。陈柏峰老师首先就王明喆老师的提问进行了解答。陈柏峰老师认为社会科学研究，尤其是经验问题的研究，最重要的任务是解释现实。经验现象的呈现是为了引导读者理解自己表达的观点和论证思路。学术研究最重要的环节是解释。所有的研究都可以看作讲故事，当故事讲完后，读者能够相信你讲的，这样就达到了论证的目的。论证效果达到后的建议，有时并不是我们研究的重点。就基层执法而言，技术水平的提高肯定有助于执法，因为会提高我们的控制能力。比如土地违法建设执法中，我们通过卫星图片持续观察的方式，能够准确实时监测到违建情况。但不是所有的问题都可以通过技术手段解决，有时候还有人的问题，包括人的思想素质、专业素质，这对执法效度都有较大影响。

针对“如何看待耕地红线与产业振兴两者之间的张力”这一问题，陈柏峰老师认为这一方面是为了节约用地、保护耕地和维护粮食安全，另一方面也是控制产业、促进产业结构的调整的需要。对于东部发达地区而言，可能也存在中央对地方产业格局布局的考虑。此种情况下如果出现违法违建现象，执法时可能重要的是平衡好社会稳定和法律执行的关系，实现社会效益和法律权威的合理权衡。

对于“执法权是否可以是否可以下沉到乡镇一级”的提问，陈柏峰老师认为，发达地区执法权下沉到乡镇一级是比较合适的。江苏、浙江等地经济发达，人口规模相比中西部较大，事务众多，执法需求量大，此时执法权下沉是合适的。但中西部地区缺少执法权下沉的条件，拥有执法权的主体过少，根本没有力量进行执法权下沉。他指出，北京市政府首创的“街道吹哨，部门报到”的行政执法权下沉模式对于中西部地区具有启发意义，可以有效解决发现问题的没有执法权，有执法权的发现不了问题的现实困境。同时，这种模式通过给予下级政府评价上级政府的权力，约束上级行政部门懒政惰政或乱作为的行为，对于执法的使用具有更强的约束力。

针对“如何看待法律和社会规范的关系”这一问题，陈柏峰老师以村规民约为例，认为许多地方政府发布村规民约的制定模板，从一个方面表明了国家力量向基层乡村的渗透。国家一方面将某些领域的事务交由社会规范处理，另一方面又通过这种方式将行政权向基层乡村渗透。这种现象既有消极的方面，但也要看到积极的意义。国家的法律对于社会规范具有引导作用，帮助社会规范的制定。在中国法治建设日趋进步的浪潮下，这样的做法是顺应时代发展的需要。

最后，方乐院长对整场讲座进行了总结。方乐老师认为陈柏峰老师本次分享内容体现了对中国发展情况的关注与关怀，给大家奉献了一场内容丰富且饱满的学术报告，值得在场所有人借鉴学习。同时，方乐院长热情期待陈柏峰老师有机会能再次莅临禁漫天堂 ，与师生进行线下交流分享，他同时也感谢各位与会老师和同学们对禁漫天堂 工作和活动的大力支持。

文/张晓宁

图/张晓宁